近日，由bat365中文官方网站、经济发展研究所潘春阳副教授与吴柏钧教授二人共同撰写的文章《公共产品均衡配置助力城乡融合发展》发表于《社会科学报》，以下为文章内容：

实现城乡间基础设施一体化布局和公共服务均等化供给，是城乡融合发展的内在要求，也是推进乡村全面振兴和共同富裕的重要战略举措。

 

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，城乡发展更趋协调，“三农”突出问题不断解决，城乡分割逐步打破，城乡联系显著加强，城乡发展差距不断缩小。但受制于城市偏向的财政投入体制和经济增长导向的干部考核机制，农村交通、能源、人居环境、信息及数字等基础设施的建设和规划相对滞后，农村基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的投入和标准也偏低。这些公共产品在城乡间的不均衡配置已经成为制约农业农村优先发展的突出短板。党的二十大报告指出，“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。无疑，实现城乡间基础设施一体化布局和公共服务均等化供给，是城乡融合发展的内在要求，也是推进乡村全面振兴和共同富裕的重要战略举措。

 

发展之问：城乡公共产品供给问题

 

基础设施与公共服务等公共产品与城乡融合发展紧密相关，不但通过降低综合交易成本、畅通城乡要素流动，从而增强城乡经济联系，而且能够通过改善城乡人力资本和产业发展环境，为城乡经济发展注入动力。

 

近年来，农村基础设施建设取得长足进步。农村交通网络通达通畅水平稳步提升，据《交通运输行业发展统计公报》，2021年，农村公路里程达446.6万公里，农村快递服务营业网点数量占比提高至30%以上，快递服务乡镇网点覆盖率达到98%。在能源方面，农村电网完成升级改造，据国家能源局资料，2021年，农村地区平均供电可靠率达到99.84%。据住建部统计，农村供水和燃气普及率分别从2015年的70.37%和21.38%，稳步提高至2021年的84.16%和33.63%。农村人居环境持续改善，农村污水和生活垃圾处理率分别从2015年的11.46%和63.95%，迅速提升至2021年的26.97%和81.78%。2021年，农村地区已具备环卫专用车辆27739辆，公共厕所36538个，公共厕所普及率达到65%以上。农村信息及数字基础设施全面加强，据中国互联网络信息中心和农业农村部统计，截至2022年6月，现有行政村实现村村通宽带，农村地区互联网普及率达到58.8%。农村电商和网络零售迅猛发展，2022年，农村网络零售额达2.17万亿元，同比增长3.6%。农产品通过电商平台开展跨地区、跨国销售已成为常态。

 

与之同时，公共服务的城乡差距持续缩小、普惠与可及性持续扩大。在基础教育方面，农村义务教育经费投入持续增长，据《全国教育经费执行情况统计公告》，农村普通初中和小员工均教育经费分别从2015年的11348.79元和8576.75元，增加至2020年的15731.01和11541.34元。在医疗卫生方面，城乡居民人均医疗保健支出差距持续缩小，据国家卫健委统计，乡镇卫生院床位和人员数分别从2015年的119.6万张和127.8万人，增加至2021年的141.7万张和149.2万人。在社会保障方面，基本养老保险和基本医疗保险都实现城乡并轨，据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2021年城乡居民基本养老保险参保人数54797万人，比上年末增加554万人；城乡居民基本医疗保险参保人数100866万人，参加人员共享受待遇20.81亿人次，比上年增长4.7%。

 

但是，上述公共产品供给依然存在短板弱项。一方面，基础设施城乡一体化程度不足，统一规划、建设和管护机制有待健全。城乡客运、物流、能源、供水、环卫等基础设施布局城乡分割明显，规划与建设标准不统一，尚未完全接入城市基础设施网络之中，且农村地区管护力量薄弱，“重建轻养”情况突出。农村供水和供气普及率、污水和生活垃圾处理率仍显著低于城市。农村传统基础设施数字化改造升级进展缓慢，互联网、大数据、人工智能等现代信息技术尚未充分赋能农村公路、物流、水利、电网等传统基础设施，城乡基础设施间的“数字鸿沟”依然存在。

 

另一方面，城乡间公共服务质量、标准、制度的均等化水平仍有待提高。农村义务教育、医疗卫生服务质量与城市差距明显，普通初中和小员工均教育经费的城乡比值存在逐年上升的趋势，每千人医疗机构床位数和每千人卫生技术人员数的城乡比值接近2:1。社会保障的服务标准和制度尚未并轨，城乡待遇差距悬殊。城镇职工和城乡居民（以农村居民为主体）基本养老保险的人均支出差距，以及城镇职工和城乡居民（以农村居民为主体）基本医疗保险的人均支出差距，都呈现一定程度的扩大趋势。

 

公共产品在城乡间的非均衡配置已经成为制约城乡融合发展的突出问题，不仅反映出城乡居民没有充分共享改革和发展的成果，而且阻碍了城乡要素畅通流动和乡村产业振兴，是当前构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系中亟需突破的瓶颈。

 

　　失衡之因：配置失衡的制度根源

 

从理论上看，私人部门不能有效供给公共产品是市场失灵的典型表现，因而需要政府承担提供公共产品的职责。但在现实中，公共产品的有效供给离不开政府财力的支持和恰当的官员激励，否则将事与愿违，出现“政府失灵”的现象。事实上，公共产品城乡间配置失衡问题根植于中国特定的政治经济体制之中。

 

第一，城市偏向的财政投入体制压缩了农村公共产品的供给能力。城市偏向的财政投入体制由来已久。在社会主义革命和建设时期，在赶超战略的指引下，大量财政资金投入到城市工业部门，促进了重工业和军事工业的优先发展。改革开放以来，沿海沿江城市的贸易潜力和市场潜能迅速显现，农村富余劳动力、国内外资本迅速向城市集聚，大量财政资金投入到城市基础设施，以及开发区、新城区的建设之中，为经济高速增长创造承载空间。分税制改革后，财力层层向上集中，而事权和支出责任则依然维持在地方层面，为了确保城市地区的财政投入，县乡两级的财政状况逐步陷入困境，这抑制了县域的基层政府（特别是乡镇政府）提供农村基础设施和公共服务的能力。

 

第二，增长导向的官员激励机制制约了农村公共产品的供给结构优化。激发地方政府的积极性是大国治理的关键所在。改革开放以来，随着“以经济建设为中心”理念的确立和巩固，资源调配、产业发展规划等权力逐步下放地方。在以经济增长为核心考评指标的官员激励机制下，地方政府偏向于激励提供城市地区交通、能源、通信等与经济增长直接相关的公共产品，而对于提供农村地区基础教育、医疗卫生、人居环境等公共产品则显得力不从心。在分税制改革后，县乡两级政府受制于财力短缺，农村地区的公共产品，特别是公共服务供给进一步滞后于城市地区。

 

第三，财政依赖的农村公共产品供给未能充分利用市场化筹资机制。改革开放之初，由于国家财力微薄，一些农村地区逐渐形成农户与集体企业合作筹资提供公共产品的模式。随着国家对“三农问题”重视程度的提高，特别是乡村振兴战略的提出，政府财政的作用不断显现，目前已经成为农村公共产品最主要的筹资来源。近年来，随着劳动力流动和产业空间布局重塑，不同农村地区公共产品需求日趋多样化，单一依赖政府财政筹资已难以为继。同时，农村地区尚未充分利用政府和社会资本合作（PPP）等市场化公共产品筹资模式，这也是导致农村公共产品供给匮乏、质量不高的重要原因。

 

改革之道：新发展阶段促进城乡融合发展

 

立足新发展阶段，构建旨在实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化的体制机制，是当前促进城乡融合发展的重要举措。

 

首先，应在城乡融合发展视野下合理划分各级政府公共产品供给职责。财政分权理论认为，当公共产品具有较强外部性，且居民对其需求较为同质时，这类公共产品应由较高层级的政府来负责提供。在城乡融合发展的视野下，交通、能源、信息及数字等基础设施同时涉及城镇与乡村地区的经济发展，具有较强的外部性，而基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务供给则存在逐步消除城乡差异、实现均等普惠的内在要求，因此应由较高层级的政府（如地市级、省级）来统筹承担事权和支出责任，这不但有利于健全城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制，也有利于推进城乡公共服务标准统一、制度并轨。而对于那些外部性弱、需求异质性强的地方性公共产品，则应由基层政府负责提供。

 

其次，应在高质量发展导向下改革地方官员激励和决策机制。当前，中国已经进入高质量发展阶段，相比增长速度，增长质量更为重要。后者包括发展机会、收入分配、生态环境、生活品质等关键因素，这些因素无不与城乡公共产品配置效率紧密相关。因此，单纯“以GDP论英雄”的官员考核激励机制已不再适应时代发展的要求，应适时将城乡基础设施一体化水平和公共服务均等化程度纳入干部考评体系之中，有效重塑地方官员的行为激励机制。与之同时，也应积极优化调整决策机制。既要大兴调查研究之风，准确了解基层群众对公共产品的需求和偏好，杜绝官僚主义和形式主义；又要在制度层面上构建“自下而上”的城乡居民需求反映渠道，确保居民需求得到有效回应，避免公共产品供给中“形象工程”“政绩工程”再现。

 

最后，应在政府主导下引入市场运作、多方参与的公共产品筹资机制。当前，单一依赖政府财政筹资已难以满足农业农村优先发展对公共产品的需求。应积极引入政府和社会资本合作（PPP）等创新筹资机制，调动民营企业、农村集体经济组织等市场主体的积极性，在政府主导下通过市场化运作实现基础设施和公共服务的有效提供；同时，地方政府应承担监管职责，依据PPP合同对项目投资、质量、进度、安全、绩效进行严格监督，保障公共利益。这一“政府主导、市场运作、多方参与”为特征的公共产品筹资机制，不但能够有效弥补政府财力的不足，更好满足农村公共产品需求，而且有助于提高资金使用效率和公共产品供给质量，为城乡融合发展注入新的动力。[本文系国家社科基金重点项目“健全城乡融合发展机制研究”（21AZD036）的阶段性成果]

原文来源: 社会科学报  |  发表时间:2023-07-10 | 作者：潘春阳 、吴柏钧

原文链接：http://shekebao.com.cn/detail/4/25195